孫衛(wèi)國，中國航空運(yùn)輸協(xié)會通用航空分會總干事

      2010年8月，國務(wù)院中央軍委下發(fā)《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，拉開了低空空域管理改革的序幕。截至目前，低空空域管理改革在3輪試點(diǎn)中逐步深入，低空空域資源得到有效釋放，極大地促進(jìn)了通用航空的發(fā)展。

      一、“空域分類管理”改革試點(diǎn)

      從2010年開始，國家空管委辦公室組織軍航航管系統(tǒng)在全國部分地區(qū)開展了低空空域分類管理改革試點(diǎn)。從最初的“兩區(qū)一島”，即在空軍長春、廣州和海軍�？�3個(gè)飛行管制分區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)，再擴(kuò)大到 “兩大區(qū)七小區(qū)”，即空軍沈陽、廣州兩個(gè)飛行管制區(qū)，空軍唐山、西安、杭州、昆明、重慶，海軍青島、寧波等7個(gè)飛行管制分區(qū)。據(jù)空軍統(tǒng)計(jì)，在試點(diǎn)地區(qū)共劃設(shè)管制空域122個(gè)，監(jiān)視空域63個(gè)，報(bào)告空域69個(gè)。通航飛行計(jì)劃報(bào)批時(shí)限，由前一天15點(diǎn)前縮短為飛行前4小時(shí)；飛行計(jì)劃報(bào)備，監(jiān)視空域只需在飛行前1小時(shí)提出，報(bào)告空域只需在飛行前半小時(shí)提出，極大方便了通用航空快捷機(jī)動(dòng)飛行。截止2014年底，低空空域分類管理改革試點(diǎn)，涉及全國14個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，約有33%的低空空域由過去的全域管制調(diào)整為按照管制、監(jiān)視、報(bào)告三類不同屬性實(shí)施分類管理，改革試點(diǎn)取得了階段性成果。2015年之后，在濟(jì)南、重慶地區(qū)又進(jìn)行了低空空域管理和通用航空發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)，內(nèi)容與之前的試點(diǎn)基本一致，試點(diǎn)取得了部分成果。

      二、“空域精細(xì)化管理”改革試點(diǎn)

      2016年7月，國家空管委辦公室組織軍民航空管系統(tǒng)在珠三角和海南地區(qū)啟動(dòng)空域精細(xì)化管理改革試點(diǎn)，著力解決空域管理粗放、使用效率不高的問題。海南省作為全國首批低空空域管理改革試點(diǎn)和空域精細(xì)化管理改革試點(diǎn)省，在總結(jié)前期低空空域改革經(jīng)驗(yàn)成果的基礎(chǔ)上，扎實(shí)推進(jìn)了低空空域空管服務(wù)保障示范區(qū)建設(shè)。以“空地組網(wǎng)”推動(dòng)低空空域管理改革，劃設(shè)三類低空空域23個(gè)、海口至三亞低空目視飛行航線3條，初步構(gòu)建了海南全省低空飛行網(wǎng)絡(luò)，建成了覆蓋全省的低空飛行目視航圖系統(tǒng)，基于數(shù)字身份認(rèn)證體系的“低慢小”綜合管控平臺和無人機(jī)管理系統(tǒng)，以及較為完善的低空空管服務(wù)保障平臺和基礎(chǔ)設(shè)施，在全國率先實(shí)現(xiàn)低空空域監(jiān)視全覆蓋。低空空域使用管理，采取軍民航聯(lián)合監(jiān)管模式，簡化低空空域使用申報(bào)流程，實(shí)現(xiàn)通航飛行只向一個(gè)單位申報(bào)飛行計(jì)劃，建成全國首個(gè)省域低空飛行服務(wù)保障體系。試點(diǎn)以來，海南通航飛行量同比增長14%，通航企業(yè)由改革前的18家增長到24家，業(yè)務(wù)范圍也從單一的平臺作業(yè)、觀光旅游拓展到體育、公務(wù)、航拍、醫(yī)療救援等眾多領(lǐng)域，為空域管理體制改革摸索了路子，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)做法。

      三、“空域協(xié)同管理”改革試點(diǎn)

      2018年1月，國家空管委辦公室批準(zhǔn)在四川省進(jìn)行低空空域協(xié)同管理改革試點(diǎn)。四川作為全國首個(gè)以地方政府牽頭組織的低空空域管理改革試點(diǎn)省，成立了省政府、戰(zhàn)區(qū)空軍和民航地區(qū)管理局、空管局組成的軍民航低空空域管理協(xié)調(diào)委員會及其辦公室，組建了由省政府主導(dǎo)的軍航、民航、公安聯(lián)合值班的四川省低空空域協(xié)同運(yùn)行管理中心，負(fù)責(zé)低空空域的動(dòng)態(tài)管理、公共安全管理和應(yīng)急搜尋救援的協(xié)同等。從2018年以來，經(jīng)過幾年的探索與實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了低空空域管理由軍民航分塊管理向“軍地民”協(xié)同管理的轉(zhuǎn)變，推開了低空目視自主飛行模式，盤活了低空空域資源，提升了低空空域使用效率，激發(fā)了通航用戶發(fā)展活力。2022年8月，《四川省通用航空條例》正式發(fā)布，其中，在“低空空域協(xié)同管理”一章中明確，“省低空空域協(xié)同管理機(jī)構(gòu)，按照國家有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)，負(fù)責(zé)全省低空空域資源統(tǒng)籌配置、運(yùn)行管理和服務(wù)保障等工作”。2020年9月，湖南省和江西省又分別獲批全國首批全域低空空域管理改革試點(diǎn)省。湖南省軍地民企協(xié)同發(fā)力，先后出臺《湖南省低空空域劃設(shè)方案》、《湖南省低空空域協(xié)同運(yùn)行細(xì)則》、《通用機(jī)場使用手冊》等指導(dǎo)性文件，提出低空空域管理改革和通航發(fā)展 “天地人和”創(chuàng)新發(fā)展模式，規(guī)劃編制低空管制區(qū)域140多個(gè)、低空飛行通道70多條，建設(shè)了長沙飛行服務(wù)站，發(fā)布了《湖南省關(guān)于支持通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策措施》。2022年7月，湖南省發(fā)布了全國首個(gè)省級通用航空條例。在“低空空域”一章中明確，“省人民政府發(fā)展改革部門應(yīng)當(dāng)組織編制低空空域規(guī)劃，按照管制空域、監(jiān)視空域、報(bào)告空域和目視飛行航線等類別劃設(shè)空域，并按照國家有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)。”江西省組建了由省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、軍地30余個(gè)部門為成員的江西省低空空域協(xié)同運(yùn)行管理委員會和辦公室，建立軍地民統(tǒng)一協(xié)同管理機(jī)制，打通軍地民三方信息共享和互聯(lián)互通渠道，研制基于北斗技術(shù)應(yīng)用的通航管理系統(tǒng)，劃設(shè)臨時(shí)空域7個(gè)、臨時(shí)航線2條，在全國首創(chuàng)“北斗+低空”相融合的低空空域管理改革方式，打造低空空域管理改革“江西樣板”。截至2021年年底，江西省首批劃設(shè)的試點(diǎn)空域已累計(jì)飛行8196架次、3570多小時(shí)。2021年3月，安徽省成為全國第三個(gè)獲批開展低空空域協(xié)同管理改革的試點(diǎn)省。

      四川、湖南、江西等省低空空域管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐表明，以地方政府牽頭組織的低空空域管理改革試點(diǎn)，是地方政府與軍民航三方聯(lián)合推動(dòng)的全新改革探索，也是一次軍民融合發(fā)展的生動(dòng)實(shí)踐。各試點(diǎn)省政府與軍民航同向發(fā)力，密切配合，軍地民三方擰成一股繩，各類市場主體積極參與，探索建立軍地需求對接、資源統(tǒng)籌、信息共享、項(xiàng)目共建、創(chuàng)新協(xié)同的制度機(jī)制，在協(xié)同運(yùn)行管理上實(shí)現(xiàn)“一盤棋”，推進(jìn)軍民融合發(fā)展治理體系和治理能力建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)軍民協(xié)同、靈活轉(zhuǎn)換、常態(tài)化使用的低空空域使用模式，滿足通用航空多元化發(fā)展需求。

      “十四五”期間，低空空域管理改革將在中央空管委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，逐步在全國更大范圍展開。廣西提出要積極對接中央空管委、民航局等國家部委，爭取納入國家低空空域改革試點(diǎn)省。江蘇、浙江、廣東、重慶等省市都編制了“十四五”低空空域管理改革和通航發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)要充分利用低空空域管理改革契機(jī)，成立低空空域協(xié)同管理機(jī)構(gòu)，支持有條件的地區(qū)和有通航產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)開展低空空域管理改革先行先試，加快推進(jìn)低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)，推動(dòng)簡化低空目視航線飛行計(jì)劃申報(bào)審批環(huán)節(jié)，提升空域利用率和使用效率，推動(dòng)通用航空發(fā)展。

      在國家層面，要加快低空空域使用管理立法進(jìn)程，從法律層面對低空空域的使用和管理進(jìn)行規(guī)范，使低空空域資源的開發(fā)利用有法可依。積極推進(jìn)低空空域分類管理，并逐步向國際民航組織制定的空域分類標(biāo)準(zhǔn)過渡，拓展通用航空飛行活動(dòng)空間，確保低空飛行安全。加快制定低空航路航線網(wǎng)規(guī)劃，在深圳等先行示范區(qū)率先開展實(shí)際應(yīng)用試點(diǎn)，構(gòu)建滿足包括無人機(jī)物流、城市空中交通（UAM）、eVTOL等各類通用航空飛行需求的低空航路航線網(wǎng)絡(luò)。強(qiáng)化低空空域飛行服務(wù)保障能力建設(shè)，加快通航飛行服務(wù)站建設(shè)，從法律層面界定通航飛行服務(wù)站的公益屬性，采用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)，加快以低空航路為核心的通信、導(dǎo)航、監(jiān)視（CNS）和航路氣象服務(wù)等能力建設(shè)，推動(dòng)5G通訊、北斗導(dǎo)航、ADS-B在低空通信、導(dǎo)航、監(jiān)視領(lǐng)域應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)通用航空飛行保障網(wǎng)格化、數(shù)字化、智能化。要適應(yīng)航空活動(dòng)多元化發(fā)展需要，建立低空飛行誠信機(jī)制，進(jìn)一步明確空防安全、公共安全和飛行安全主體責(zé)任，將通航飛行安全責(zé)任落到實(shí)處。