基本航空服務(wù)是為了緩解地面交通非常不便的邊遠(yuǎn)和離島地區(qū)居民日常出行的困難，以各級政府專項計劃及財政定向補(bǔ)貼的方式，引導(dǎo)和鼓勵航空公司開辟更多非市場導(dǎo)向型航線和投放更多限價指導(dǎo)型運力。全球各國都面臨類似問題，民航發(fā)達(dá)國家也不例外。目前國外較為成熟的做法是國家出臺專門針對特定地區(qū)的航空服務(wù)扶持計劃，例如：美國的基本航空服務(wù)計劃（簡稱：EAS），歐盟的公共服務(wù)計劃（簡稱：PSO）,澳大利亞的偏遠(yuǎn)地區(qū)支線航空服務(wù)補(bǔ)貼計劃（簡稱：RASS），印度的聯(lián)通建立計劃（簡稱：U-Dan）等。中國自2003年以來，一直在推進(jìn)國家基本公共服務(wù)體系的實施，2012年5月16日國務(wù)院通過《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，這是國家首次將基本公共服務(wù)體系納入正式規(guī)劃，該規(guī)劃的主要目的旨在提升基本公共服務(wù)水平和均等化程度，推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，讓更多民眾共享國家發(fā)展紅利，提升不發(fā)達(dá)地區(qū)民眾的獲得感。民航業(yè)作為特定地區(qū)的最優(yōu)公共交通運輸服務(wù)供給方式理應(yīng)納入其中，作為國家履行基本公共服務(wù)職能的重要有機(jī)組成部分。

 

 

　　國家基本公共服務(wù)體系應(yīng)然涵蓋衣食住行等民生基本生活需求。具體在“行”的方面，以公路和鐵路為主的地面交通已經(jīng)滿足絕大部分旅客運輸需求，但對于地面交通非常不便的邊遠(yuǎn)和離島地區(qū)，航空服務(wù)是唯一經(jīng)濟(jì)可行的出行方式。例如：在國務(wù)院規(guī)定的14個西部省份的634個縣市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)中，民眾出行成本非常高，地面交通時間過長和不便引致的對外人員往來缺乏是其貧困的根本原因。國家要保障這些地區(qū)民眾的基本出行權(quán)、推動其脫貧攻堅，唯有大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐幕�本航空服�?wù)。 

 

　　正是基于上述國外發(fā)展經(jīng)驗和國內(nèi)基本公共服務(wù)供給需求，民航局率先將青海確定為全國基本航空服務(wù)計劃試點省份。2018年5月10日，基本航空服務(wù)計劃試點啟動儀式在西寧青海賓館舉行。青海開啟了我國探索“通廉航空”模式發(fā)展和基本航空服務(wù)計劃的試驗田。經(jīng)過1年多的實踐探索，中國基本航空服務(wù)計劃試點在青海取得了較好的成效，具體表現(xiàn)為： 

 

　　第一，計劃實施助力青海省內(nèi)支線機(jī)場實現(xiàn)量級跨越。2018年青海的德令哈、果洛機(jī)場旅客吞吐量突破10萬人次，錄得50%的增幅；花土溝機(jī)場達(dá)到8萬人次，增幅超過100%； 

 

　　第二，計劃實施引導(dǎo)青海省內(nèi)支線航空需求有效釋放。航線增加、航班加密、票價低廉共促支線航空潛在需求向消費市場轉(zhuǎn)化，引導(dǎo)和培育青海省內(nèi)民眾乘機(jī)出行的方式和習(xí)慣。2018年試點啟動后，在航班量增長高達(dá)120%的情況下，往返德令哈的航班客座率維持在70%，往返花土溝、果洛的航班客座率保持在85%。計劃試點地區(qū)民眾覆蓋率達(dá)到100%。 

 

　　第三，計劃實施獲得來自地方政府和航空公司支持。青海省州兩級政府出臺專項補(bǔ)貼和配套措施，大力支持計劃開展。德令哈市、果洛州政府按照協(xié)議約定開通了機(jī)場至市區(qū)的免費接送機(jī)大巴，各州市積極利用媒體資源宣傳航線航班。隨著市場需求的放大，航班供給也得到響應(yīng)，除了目前執(zhí)飛的東方航空外，首都航空、四川航空、西藏航空均表現(xiàn)出參與計劃共同發(fā)展青海省內(nèi)基本航空服務(wù)市場的意愿。 

 

　　青海開展的基本航空服務(wù)計劃試點是中國突破支線航空、尤其是高高原支線航空發(fā)展困境的重大舉措。我們要客觀地認(rèn)識到基本航空服務(wù)計劃無法解決當(dāng)前中國民航支線航空發(fā)展過程中面臨的所有問題，但其探索地積聚行業(yè)管理、地方政府、航空公司、機(jī)場等各方資源，共同發(fā)力保民生、促發(fā)展的協(xié)同機(jī)制對于推動民航高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)財政補(bǔ)貼的更高效率、更加公平、更為精準(zhǔn)，開拓了新型的支線航空發(fā)展模式。 

 

　　二、中國基本航空服務(wù)計劃試點工作深度調(diào)研 

 

　　中國基本航空服務(wù)計劃作為民航“十二五”“十三五”規(guī)劃和深化改革中提出的重要內(nèi)容，是為保障偏遠(yuǎn)地區(qū)民眾基本出行需求，通過政府補(bǔ)貼和政策支持的方式，支持航空運營企業(yè)運營通達(dá)偏遠(yuǎn)地區(qū)航線航班，并將偏遠(yuǎn)地區(qū)納入全國綜合交通運輸體系中的一項重要舉措，既是民航強(qiáng)國戰(zhàn)略的組成部分，也是推動基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)供給側(cè)改革的重要體現(xiàn)。如何在民航“十四五”規(guī)劃中進(jìn)一步突出大力扶植并適時在全國推廣基本航空服務(wù)計劃，亟需深入分析青海試點樣本，為政策后續(xù)優(yōu)化提供決策支持。 

 

　　全國基本航空服務(wù)計劃試點在青海實施的一年多來，一定有很多的經(jīng)驗和不足需要總結(jié)。筆者在2019年8月初趕赴青海西寧實地訪談?wù){(diào)研，從多角度和多維度，探究中國基本航空服務(wù)計劃的青海樣本取得可喜成效背后真實狀況，力爭以第三方視角更多地發(fā)掘計劃試點中的問題。 

 

　　1. 青海省內(nèi)民航發(fā)展平臺的多元化與不協(xié)調(diào) 

 

　　根據(jù)調(diào)研，目前青海省內(nèi)從事中國基本航空服務(wù)計劃試點工作的相關(guān)平臺有青海省航空集團(tuán)、青海省通用航空集團(tuán)、青海國有投資集團(tuán)、西部機(jī)場集團(tuán)共四家。航空集團(tuán)是青海成立不久的為促進(jìn)省內(nèi)航空產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的平臺公司，擁有未來整合省內(nèi)民航資源是事權(quán)；通用航空集團(tuán)是青海投資建設(shè)省內(nèi)通用機(jī)場的平臺公司；國有投資集團(tuán)是目前青海購買2架A319和租賃的2架A320飛機(jī)的資產(chǎn)持有方和收益權(quán)屬方，同時具備整合省內(nèi)旅游資源的事權(quán)；西部機(jī)場集團(tuán)總部在西安，因青海機(jī)場集團(tuán)委托西部機(jī)場集團(tuán)代管，故西寧及已經(jīng)通航支線機(jī)場的實際管理方為西部機(jī)場集團(tuán)。青海省內(nèi)民航發(fā)展四大平臺之間在職權(quán)、事權(quán)、產(chǎn)權(quán)的相互交織和錯綜復(fù)雜，造成了青海試點中國基本航空服務(wù)計劃實施的資源分散和相互掣肘。 

 

　　2. 基本航空服務(wù)專項補(bǔ)貼的可持續(xù)性堪憂 

 

　　中國基本航空服務(wù)計劃成功的關(guān)鍵在于巨額專項補(bǔ)貼資金來源和可持續(xù)能力。由于青海開展的基本航空服務(wù)計劃試點的依據(jù)僅為民航局簽發(fā)的相關(guān)文件，因其并未獲得發(fā)改委、財政部等相關(guān)部門的聯(lián)合簽發(fā)，青海無法從發(fā)改和財政兩個渠道申請到支持基本航空服務(wù)計劃的專項扶植資金依據(jù)。民航行業(yè)口徑的支持資金相對有限，導(dǎo)致目前支撐計劃實施的補(bǔ)貼資金來源僅有青海省財政，依靠每年撥付的2億元專項資金維持計劃運作。西部機(jī)場集團(tuán)通過招標(biāo)方式，引入華夏通航使用河北通航的1架空中國王350飛機(jī)執(zhí)行德令哈—格爾木—花土溝—德令哈往返航線的青海省短途運輸（空中游覽）戰(zhàn)略合作項目，其開航補(bǔ)貼資金由海西州政府全額支付，并非納入基本航空服務(wù)試點。由此可見，青�；�本航空服務(wù)專項補(bǔ)貼的可持續(xù)性和可擴(kuò)張性存在極大不確定性。 

 

　　3.高高原運行對機(jī)型限制多和運營保障成本高 

 

　　由于青海特殊的地勢，絕大部分基本航空服務(wù)航線執(zhí)飛需要符合民航局的高高原運行條件，這對執(zhí)飛飛機(jī)機(jī)型的高高原性能和機(jī)務(wù)技術(shù)保障能力均有更高要求。機(jī)型方面僅有B737-700高原型、A319、空中國王350等少數(shù)機(jī)型可以滿足，除了西寧以外的支線機(jī)場執(zhí)飛保障能力嚴(yán)重欠缺。基本航空服務(wù)試點的“通廉航空”模式和執(zhí)飛高額成本具有天然矛盾。中國基本航空服務(wù)在青海試點的財務(wù)可參照性明顯不足，其他地區(qū)的執(zhí)飛成本會顯著低于試點區(qū)域。